Администратор сайта: Евгений ЕПИШИН
|
ПРОГРАММА РАЗРАБОТКИ КОНЦЕПЦИИ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ И ПРОЕКТА СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ГОРОДА
К ВОПРОСУ О РОЛИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ГОРОДСКОГО РАЗВИТИЯ
Проблема обеспечения развития города современной планировочной документацией (градостроительной документацией по планированию развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований - в терминологии действующего градостроительного Кодекса) заключается в том, что ни сам Кодекс, ни ⌠сохранившаяся■ проектная градостроительная практика не отвечают на главный вопрос: как и каким образом, в новой для страны политической, экономической и социальной ситуации должно осуществляться управление процессами градостроительных изменений (градостроительной деятельностью - деятельностью с и по поводу городской недвижимости), происходящими ежедневно в пространстве города, как и каким образом направить эти процессы в то русло, которое соответствует ⌠проблемам и чаяниям■ городских жителей и стратегическим задачам городского развития, как получить общественное и личное (частное) согласие жителей на эти процессы ?
Градостроительный Кодекс предусматривает следующий перечень градостроительной документации (статья 28):
⌠Градостроительная документация по градостроительному планированию развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований включает в себя:
территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов);
генеральные планы городских и сельских поселений;
проекты черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований■.
Кроме того, здесь же выделяется и еще один тип градостроительной документации:
⌠Градостроительная документация по застройке территорий городских и сельских поселений включает в себя:
проекты планировки частей территорий городов и иных поселений (далее - проект планировки);
проекты межевания территорий;
проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений (далее - проект застройки)■.
О этих документах сегодня мало что можно сказать, так как первый и третий документы в полной мере перешли из времени тотального общегосударственного планирования ⌠всего и вся■, а второй, по сути, и по названию, землеустроительный документ, что больше подходит для сельскохозяйственных земель, а не для городских. (трудно ведь представить себе, что в городе границы владений будут выделяться межой, например ⌠рядком■ крупных камней.
Таким образом, из определенного Кодексом перечня градостроительной документации отношение к городу, очевидно, имеют два документа: генеральный план и ⌠проект черты городского поселения■.
Обратимся к содержанию генерального плана, так же закрепленному в градостроительном Кодексе (статья 35, п.2.). ⌠В генеральном плане городского или сельского поселения определяются:
основные направления развития территории поселения с учетом особенностей социально-экономического развития, природно-климатических условий, численности населения городского или сельского поселения;
зоны различного функционального назначения и ограничения на использование территорий указанных зон;
меры по защите территории городского или сельского поселения от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, развитию инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;
соотношение застроенной и незастроенной территории городского или сельского поселения;
территории резерва для развития городского или сельского поселения; иные меры по развитию территории городского или сельского поселения.
В генеральных планах городских и сельских поселений содержатся предложения об установлении границ поселений, а также об обеспечении ресурсами в целях комплексного развития территорий поселений■.
Попробуем оценить этот текст, прежде всего, с точки зрения решения той проблемы, о которой мы говорили вначале.
Окончательно оформившаяся к началу 90-х годов теоретическая, методическая и практическая база советского градостроительства рассматривала город (любой) как элемент народнохозяйственного комплекса страны, в чем-то равный - такой же, как отрасль, завод и т.д., иным его элементам. Так же как и отраслями, госплановским способом, было устроено и управление развитием (жизнью) городов, и система градостроительных документов, а именно они исторически единственные ⌠описывали■ городские перспективны в наиболее полном виде. Следовательно, народно-хозяйственный заказ, а, по сути, ведомственно-отраслевой заказ, определял перспективные параметры городов, которые как большой или маленький завод должны были обеспечить выпуск запланированного объема продукции. Отсюда определялась необходимая численность трудозанятого населения и численность постоянного населения в городе, необходимая для его воспроизводства, количество (площадь) необходимой жилой и нежилой застройки, объемы транспортной и инженерной инфраструктуры, наконец, территория города, и так далее.
При этом критерием эффективности ⌠деятельности города■ являлись, по сути, те же критерии, что использовались в производственной сфере: минимизация себестоимости продукции. Отсюда индустриальное домостроение, строительство на свободных территориях ⌠под бульдозер■, типовые схемы ⌠ступенчатой системы обслуживания■, ⌠забытые■ затраты на поддержание и восстановление историко-культурного наследия, охрану природы.
Такой подход игнорировал естественные закономерности городской жизни и развития, ⌠выключал■ из проектной практики, а, следовательно, и из практики реализации и повседневного городского управления, реально существующие проблемы и внутренние ресурсы развития сложного пространственного социально-культурного и экономического организма - города.
Наиболее выпукло противоречия между директивным социально-экономическим и градостроительным, как пространственным отражением социально-экономического, планированием (проектированием) и социокультурными эволюционными тенденциями городского развития проявились на сломе социально-политической и экономической ситуации.
Сегодня уже достаточно очевидно, что последствия экстенсивного отраслевого развития (а точнее, физического роста) городов привели к ухудшению в них экологической ситуации, дефициту всех видов ресурсов, потерям в качестве городской среды (обветшанию застройки, утратам историко-культурного наследия и городских ландшафтов, искажению планировки, преобладанию дискомфортных, хотя и обеспеченных квадратными метрами, условий жизни горожан), крайне не эффективному использованию городской земли.
Последствия такого градостроительного прогнозирования, проектирования и градостроительной практики не нуждаются в комментариях.
Конечно, это результат не только деятельности градостроителей, последствия методов их проектной и повседневной управленческой деятельности, а и общей государственной социально-экономической политики. Но и нельзя сбрасывать со счетов, что тип (методы, содержание) используемой градостроительной документации не отвечал реалиям городской жизни и развития и не являлся, что особенно важно для нас, истинным инструментом городского управления, а подменялся неким прожективным планом, судьба которого не зависела от города, а зависела от того ⌠кто и сколько даст денег на его реализацию■. Тем более что, как уже говорилось, градостроительная документация исторически являлась тем документом, который оформлял ⌠городскую материю■ всяческих социально-экономических и политических планов.
К сожалению, и новый градостроительный Кодекс не решает этих проблем, во многом транслирует то градостроительное знание, которое сложилось в советское время. Что очевидно из приведенных выше цитат.
Варианты формирования системы нормативной планировочной документации
В сложившейся ситуации есть два пути решения проблемы, если принять, тем не менее, за факт необходимость превращения градостроительной документации в реальный инструмент городского - муниципального управления; управления деятельностью различных городских субъектов с и по поводу городской недвижимости.
Первый путь - наполнить генеральный план иным, нежели это ⌠вяло■ прописано в Кодексе, содержанием, исходя из реалий сегодняшней социально-политической и экономической ситуации, новых представлений о градостроительстве (новых теоретических и практических моделей), задач формирования местного самоуправления и местных сообществ, проблем становления и организации муниципального управления.
Таким путем пошла Москва, утвердив законом города состав Генерального плана Москвы, в котором предусмотрено три различных по своему управленческому содержанию документа: ⌠Основные направления градостроительного развития■, ⌠Градостроительное зонирование территории■, ⌠Программа первоочередных градостроительных мероприятий■, соединив, фактически, их во времени разработки и в нормативно-правовом статусе. Первый документ - прогнозный, второй - регулятивный (нормативный), третий - тактический. С точки зрения организации муниципального управления этот путь (состав, содержание) полностью отвечает сегодняшнему дню, но не точен с позиций организации и статусных соотношений в процессе ⌠прогнозирование - проектирование - планирование■, что опасно, так как может привести к подмене одного другим, смешению стратегии и тактики развития. Кроме того, у этого пути, на наш взгляд есть недостаток ⌠психологического характера■, который связан с тем, что в сознании и опыте большого числа проектировщиков - градостроителей и городских управленцев старой формации за понятием ⌠генеральный план■ стоит устоявшееся представление о его содержании и переломить этот стереотип достаточно сложно.
Второй путь очевиден. При аналогичном первому пути изменении содержания градостроительной документации надо отказаться от соединения во времени разработки (точнее, отказаться от соединения во времени утверждения) и в статусе прогнозного, проектного и планового градостроительных документов, придав каждому из них свой, присущий ему идеологически, нормативно-правовой статус. Это позволит ясно и точно сформировать стратегические задачи городского развития, ⌠оформить■, используя процедуры социально-общественной адаптации решений органов местного самоуправления, так называемое ⌠информированное согласие■ жителей города на такую стратегию и затем, в рамках стратегических направлений, получить (разработать и утвердить) проектный и плановый срезы процессов городского развития. В том числе и соответствующую градостроительную документацию. Таким образом , за счет разрыва во времени разработки и в пространстве проблем городского развития - стратегических и тактических, удастся наполнить градостроительную документацию реальным управленческим содержанием с профессиональной и с нормативной точек зрения. Удастся потому, что будет ликвидировано наложение задач стратегических - прожективных на задачи повседневного управления градостроительными процессами в городе, исчезнет ⌠соблазн■ подмены одного другим, что, фактически, было свойственно и ⌠старым генеральным планам■, и той системе градостроительной документации, которая ⌠прописана■ в сегодняшнем градостроительном Кодексе.
Таким образом, можно предложить следующую последовательность и порядок разработки ⌠генерального плана города■.
- Разработка ⌠Концепции пространственного развития города■.
- Разработка и реализация программы социально-общественной адаптации ⌠Концепции...■ и ее одобрение (легитимация) выборным органом местного самоуправления.
- Разработка проектной (регламентирующей градостроительную деятельность) и плановой (первоочередной) градостроительной документации, реализующей стратегические цели и задачи городского развития в соответствии (и на основе) с архитектурно-пространственным, функциональным, историческим и культурным, природно-ландшафтным и т.д. контекстом города.
Исходя из того, что нормативная регламентирующая составляющая градостроительной документации как средства муниципального управления сегодня не выявлена, в ⌠Концепции...■ кроме ее ⌠градостроительного содержания■ должны получить свое место два направления: управленческое и нормативное. То есть, ⌠Концепция...■ должна сформировать так же систему требований к составу и содержанию проектной и плановой градостроительной документации и определить организационно-адмнистративные условия включения управления градостроительной деятельностью в систему муниципального управления в виде, который сегодня требуется в связи с оформлением института местного самоуправления.
Таким образом, в рамках предлагаемого подхода к ⌠генеральному плану■ ⌠Концепция...■ приобретает свое, весьма самостоятельное значение, которое можно охарактеризовать следующими признаками.
Это документ, призванный усилить роль стратегического планирования в деятельности органов местного самоуправления, формирующий согласованные с жителями (населением) цели и принципы городского развития и, следовательно, имеющий политическое звучание.
Это документ, включающий в орбиту рассмотрения перспектив городского развития, прежде всего, местные ресурсы: человеческие, культурно-исторические, природные, финансово-экономические и материальные, политические.
Это документ, задающий нормативную и управленческую действительность при переходе от стратегических целей и задач городского развития к первоочередным задачам, в частности, к задачам обеспечения городских программ и проектов нормативной планировочной (градостроительной) документацией, формирующий требования к ней, которые задаются необходимостью осуществления реального муниципального управления градостроительной деятельностью.
Остановимся на роли и месте стратегического планирования в деятельности органов местного самоуправления. Стратегическое планирование - это готовность к долгосрочному видению и способность рисковать. Поэтому в стратегические планы следует включать механизмы слежения за его исполнением и оценки результатов, предусмотренных планом. Однако обстоятельства могут меняться, и это может потребовать переформулирования стратегий и задач.
Стратегическое планирование дает возможность управлению, бизнесу и жителям активно планировать будущее, а не следовать обычной ⌠привычке■ реагировать на события, которые уже наступили.
Город всегда имеет свою историю и культуру. Поэтому стратегический план должен быть сформирован в соответствии с его уникальными местными особенностями, политической обстановкой и административной структурой.
Стратегическое планирование требует анализа внешнего окружения, в котором действуют органы местного самоуправления, глубокого понимания возможностей и рисков, трудностей и опасностей для города, а также тщательного и беспристрастного анализа слабостей городских организаций, оптимального использования местных человеческих и финансовых ресурсов.
В основу стратегического планирования необходимо положить три тезиса:
- функциональной частью процесса принятия решений должна быть демократия, концепцию которой точнее можно назвать как "хождение в народ";
- гражданам следует передать реальную власть в принятии городских решений и не следует ограничивать их ролью советников;
- каждому гражданину должна быть предоставлена возможность получения высокого образования, с тем, чтобы его участие в принятии решений было более эффективным как индивида и как члена группы.
Кроме того, необходимо учитывать, что:
- нет четких установок при стратегическом планировании; следует учитывать все детали, ясно определять, чего хочешь достичь, используя технические возможности в условиях ограниченных ресурсов;
- стратегическое планирование наиболее продуктивно, когда его осуществляют в контексте общей программы удовлетворения различных потребностей населения;
- техника стратегического планирования в высшей степени сложна и не может быть быстро разработана; важно подготовить кадры, иметь специалистов-практиков.
Принципы формирования системы планировочного обеспечения городского развития
На рисунке приведена принципиальная схема подхода к проблеме нормативного планировочного обеспечения городского развития (разработки градостроительной документации) , реализующая приведенные выше принципы. Из нее видно, что при решении этой проблемы происходит, с одной стороны, трансформация некоторых фокусов работы, с другой стороны появляются новые фокусы, нетрадиционные для ⌠классического■ градостроительства. Соответственно, и содержание нормативной планировочной документации должно, в связи с этим, претерпеть изменения.
ОБЩАЯ СХЕМА РАЗРАБОТКИ НОРМАТИВНОГО ПЛАНИРОВОЧНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ГОРОДСКОГО РАЗВИТИЯ
Сгруппируем эти фокусы как:
- технологический - определяющий порядок разработки и утверждения (соотношения) муниципальных документов: вначале ⌠Концепция...■, затем нормативная планировочная документация;
- содержательный - определяющий ⌠аспекты-контексты■ стратегического планирования городского развития: функционально-пространственный, социально-культурный, местное стимулирование экономики, местное самоуправление, как государственно-политическая реальность и муниципальное управление;
- обеспечивающий - определяющий условия и порядок ⌠превращения■ прогнозных, нормативных и плановых градостроительных документов в средство муниципального управления развитием города: публичное согласование (социально-общественная адаптация), нормативное обеспечение и профессиональная экспертиза (согласование).
Работа в каждом из этих фокусов требует соответствующего нетрадиционного методического обеспечения и различных организационных оформлений, которые, во многом, могут быть проявлены в дальнейшем, в зависимости от конкретных складывающихся городских условий и ситуаций. Тем не менее, по поводу одного организационного требования можно с уверенностью утверждать, что успех возможен лишь тогда, когда в ход работы максимально будут включены ⌠городские силы■: общественные, профессиональные, деловые и управленческие. Особенно важно это условие при разработке нормативной планировочной (градостроительной) документации; она должна разрабатываться на месте, местными силами, так как, будучи ⌠импортированной■, как показывает весь наш опыт, не может стать средством управления в силу ее естественного неприятия, прежде всего, местным профессиональным сообществом.
Некоторые соображения по сути содержательного фокуса стратегического планирования
Местное экономическое развитие
В отличие от недавних времен, при проектировании ⌠социально-экономического развития■ важной задачей органов местного самоуправления становится необходимость преодоления сложившегося стереотипа муниципального стимулирования экономики, часто замешанного на политических соображениях и личных пристрастиях чиновников.
70 лет господствующей целью муниципального стимулирования экономики (МСЭ) было размещение предприятий. Сегодня это стало исключением: в среднесрочной перспективе больше негативных последствий, чем позитивных.
Факторы развития, получившие в последнее время решающее значение: климат в экономике, ситуация в городе, жилье и благоустройство, городская среда, досуг, рекреация, образование, экология, безопасность. Выдвигаются высокие экологические требования, качественные, логистические, к месту размещения бизнеса.
Сегодня, чтобы в город вошел капитал нужно не столько согласие местных властей, сколько нужна заинтересованность капитала. Но когда предприниматель уходит и бросает предприятие, пожинают последствия этого жители и местные сообщества.
Поэтому МСЭ. все больше переносится на содействие эндогенному развитию, т.е. мобилизации имеющихся ресурсов и не использовавшихся или недостаточно использовавшихся собственных городских потенциалов. Ориентирами МЭР, в этом случае, становятся следующие принципиальные установки:
- нужны бизнес-структуры с максимально длительным сроком жизни;
- необходима поддержка новых предприятий. а не старых, умирающих;
- необходимы устойчивая структура занятости и устранение дисбаланса между вторичным и третичным секторами.
- необходим маркетинг города,: какой продукт вовлекается в экономический оборот.
За прошедшее десятилетие подходы к выработке стратегии экономического развития на местном уровне претерпели значительные изменения.
Эти изменения характеризуются, прежде всего, развитием рыночных механизмов и помещением российских предприятий в конкурентную среду, а также действиями федеральных властей по реструктуризации промышленности, тарифной и налоговой политикой, системой межбюджетных отношений, идеологией пространственного развития России.
Происходит процесс сокращения многих крупных предприятий с одновременным созданием большого числа новых рабочих мест в местных небольших инновационных компаниях.
Важнейшими экономическими проблемами ближайшего десятилетия в экономике будут являться нехватка рабочих мест и уделение особого внимания вопросам обучения практически по всем специальностям.
Наиболее продуктивными мерами, которые сегодня могут предпринять органы местного самоуправления, являются формирование четкого видения в отношении желаемого в городе типа экономики и разработка плана для продвижения в указанном направлении.
Органы местного самоуправления, уже внедрившие указанные меры, пришли к выводу, что традиционная стратегия с ее попытками привлечь отрасли и предприятия из других регионов, не является многообещающей при существующей экономической ситуации и несет в себе много рисков.
Вместо этого, они решили развивать или взращивать свои действующие предприятия и отрасли. Практически, это означает "выращивание" рабочих мест в локальном масштабе, то есть, создание благоприятной экономической среды для местных предприятий, вложение инвестиций в "интеллектуальную инфраструктуру" для местных инновационных предприятий и концентрацию ⌠управленческого внимания■ на вопросах оказания содействия и услуг для нужд развиваемых отраслей экономики и бизнеса.
Цель муниципального стимулирования экономики: быть для инвесторов предсказуемым и предлагать им проектный менеджмент в качестве услуги.
Признаки, на которых может быть построены прогноз и программа муниципального экономического развития в их современной трактовке следующие:
- промышленные объекты располагаются там, где имеется соответствующая инфраструктура. синергия и т.п.;
- специализация и определение приоритетов (т.е. сильные и слабые стороны отраслей);
- наличие муниципальной политики, благоприятствующей экономике;
- экономически благоприятный сервис городской администрации (⌠предприниматель-король■, ⌠житель-король■);
- позитивное отношение жителей города к промышленности и экономическому росту;
- высокое качество жизни и имидж места расположения (надежность) бизнеса;
- размер налоговой и платежной выручки;
- затраты на охрану окружающей среды;
- наличие квалифицированных кадров;
- наличие финансовых стимулов;
- наличие производственных и административных площадок по приемлемым ценам
В маркетинге города следует остановиться на анализе следующих характеристик:
- сосредоточение на основных преимуществах расположения;
- выделение уникальных преимуществ в конкуренции города и окружения;
- положение от центра региона, страны;
- физические размеры;
- историческое значение города - наличие высокой эмоциональной нагрузки;
- привлекательность городской среды;
- культура и искусство;
- образовательные возможности;
- научно-исследовательские учреждения;
- привлекательность окружающей среды;
- территориальный потенциал для предпринимательства и проживания;
- предпринимательские возможности для инвесторов;
- транспортная инфраструктура;
- административный центр;
- административные структуры;
- социальная структура населения (с точки зрения. соцнапряженности);
- наличие торговых учреждений;
- медицинское обслуживание;
- условия и возможности интеграции иностранцев;
- климатические условия;
- климат в экономике региона;
- климат в муниципальном хозяйстве;
- имидж города;
- школьное дело
- частные бытовые услуги;
Таким образом, что может быть положено в основу муниципальной политики (прогноза и программы муниципального экономического развития) ?
- исчерпанность потенциала промышленного, экономического центра
- делаем иное, создаем условия для развития новых секторов экономики;
- расположение дифференцированных услуг - интеллектуальное насыщение муниципального экономического развития;
- реформа управления, связанная с глубокими изменениями существующих организаций и структур - ⌠Мы можем измениться сами■ -говорит Администрация, следовательно, можем создать возможности для бизнеса и качественной жизни в городе;
- комплексность и многообразие задач - демонстрация разнонаправленности деятельности Администрации.
Примерная программа организации работ
Процесс формирования нормативного планировочного обеспечения городского развития (генерального плана), в силу сказанного выше, должен быть разделен на ряд самостоятельных в организационном и содержательном смыслах работах.
Организационно они должны быть разделены на проектно-консультационную работу внешних специалистов, проектную работу местных специалистов и специалистов органов местного самоуправления, ⌠ PR■ работу органов местного самоуправления, текущее консультирование внешних специалистов по вопросам содержания проектной работы, осуществляемой в городе.
По содержанию работы должны быть разделены на концептуальные, адаптационные, нормативно-регламентные и программно-проектные.
Результатом работы должна стать, во первых, городская ⌠Концепция пространственного развития■ как стратегический политический документ, определяющий перспективные и ближайшие шаги органов местного самоуправления по стабилизации ситуации и созданию условий роста качества жизни горожан. Во вторых, ⌠Концепция...■ должна создать содержательные и нормативные требования и предпосылки для превращения нормативной планировочной документации в инструмент муниципального управления градостроительной деятельностью, дав тем самым, возможность разработать эту документацию в соответствии с современными требованиями.
|